关于推动高质量地方立法实践的思考
作者：华南理工大学法学院 刘莹璠 来源：四川法治报
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摘要：法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。立法作为一项专业性、科学性、技术性很强的系统工程，它着眼于解决社会生活中最重要、最基本的问题，要求规范严谨、程序严格、制度合理严密。地方立法工作者应当紧扣时代主题，坚守科学立法、民主立法、依法立法的重要原则，切实提高地方立法质量与效率。
关键词：地方立法质量 科学立法 民主立法 依法立法 商谈理论立法需求
社会主义法律体系是立法质量和立法数量的有机统一体。立法质量作为“法律体系建设的生命线”，［1］是实行依法治国基本方略的重要基础和依据，“从立法质量这一页，可以窥一个国家立法乃至法律文明之全貌”，［2］立法如果“品质低劣，导致动辄修法、废法，法的安定性将难以维持”。［3］随着近几年各地方立法数量的逐年增加，特别是当2015年《立法法》修订后对地方立法主体的扩容，立法质量保障问题更是提上了议事日程。
一、地方立法质量的问题所在
（一）不符合地方实际情况，超越社会关系的承受程度
如今，地方立法工作一方面存在“闭门造车主义”，即未根据具体情况来立法、调整和规范本地事务，无法为人们的行为提供更明确的指引和规范；另一方面存在“跃进主义”，即一些地方为了简单追求速度或相互攀比，将立法数量、立法规模作为自身的“政绩工程”，为立法而立法。例如：某市在未进行充分实地调研，综合考虑城市规模、消费受众的消费习惯与消费心理等因素的情形下，公布有关出租车经营权的立法，仅4天后便被禁止。
习近平在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中提到：“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强。”由此可见，法律市场理论中的法律需求的法律供给受特定历史时期社会、经济、文化和政治等因素的制约，法律资源又因其自身的稀缺性，因而需要对法律资源进行合理的配置和审慎选择以能够实现法律制度效用的最大化。［4］地方立法工作应当紧扣立法实际需求，积极回应最广大人民群众对美好生活的向往，切忌成为鼓吹政绩的手段。
（二）未全面反映客观规律，违反科学立法原则
推进立法科学化是在立法理念、立法内容、立法机制、立法技术上不断走向科学合理的一种动态过程，是主观与客观、内容和形式的有机统一。
当下的地方立法工作欠缺立法调研项目库和立法计划的科学编制，时常无法科学有效地回应市场经济规律的内在要求以及立法与其他社会因素之间的矛盾。
（三）未全面回应人民意愿，违反民主立法原则
立法不是立法机关的自成品，而是“相互竞争的利益之间寻求某种妥协”［5］的博弈产物。与此同时，现代立法也是国家与公众之间的重要纽带，是一种能够提供良性互动的重要平台。立法与利益表达和意见表达相关，不仅通过代议制或代表制来体现国家意志与国家利益，而且更多的是通过公共领域与代议领域的互动来体现公共意志与公共利益。［6］
我国目前的地方立法及其实施过程中存在过多体现中央和上级意志、民众参与立法不足、公开程度不够、成本过高等问题。
（四）缺乏合法性评估工作，违反依法立法原则
我国作为一个单一制国家，维护社会主义法制的统一和尊严是一项基本宪法原则。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法和法律相抵触，所有的下位法都不得同上位法相抵触。基于新《立法法》在赋予设区的市地方立法权的同时，进一步将立法权限限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面。地方立法者要么过于谨慎，不敢越雷池半步，导致立法中看不中用；要么突破地方自治范畴，滥用立法权，将地方保护和部门利益保护合法化，从而破坏法制统一和社会公平。［7］
二、创新提高地方立法工作质量和效率
（一）注重民意性信息的输入，彰显商谈民主机制的良性互动
从理论层面讲，“公意”作为《社会契约论》的核心概念，它以自由和平等的理念为基础，通过全体公民的民主大会得以产生，是治理国家的全部根据。借助贝马斯的商谈理论，我们可以发现立法中价值共识的达成和转化都统一于立法的民主程序之中，价值共识的达成是民主程序的内在方面，而价值共识的转化则表现为民主程序的外在方面。在区分伦理与道德的前提下，运用商谈原则和普遍化原则，可以获得价值的一致性，从而为法律的生成和创制提供理论与价值的前提。［6］故而，建立彰显良性互动功效的商谈民主机制可以有效地体现民意，更可以保障法律实施的顺利进行和有效落实。
从实践层面讲，“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”（习近平语）。反观我国地方立法及其实施的现状，则与立法民主性这一目标相去甚远。对此，可以从以下方面加强民意性信息的有效输入：第一，增强民主立法参与度；第二，进一步加强立法公开程度，完善法定公开制度，即建立法律文告制度等。
（二）推动立法工作科学化，落实科学立法原则
立法是一门科学，是人类对自身所处社会关系的一种高度自觉的认识，是人民意志和客观规律的统一。因此，地方立法必须坚持立法理念创新；突出地方特色；加强人才培养机制和法律服务队伍建设，完善专家建议制度；建立地方立法质量跟踪评估与信息反馈机制。
（三）健全宪法实施和监督制度，加强备案审查制度和能力建设，做到依法立法
党的十八届三中全会提出，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把实施宪法要求提高到一个新水平。这次全会决定进一步提出，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件；将每年12月4日定为国家宪法日；在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。
三、总结
法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。地方立法工作应当紧扣科学立法、民主立法、依法立法三大原则性要求，做到精准立法，突出地方特色，努力提高地方立法质量与效率,切实反映最广大人民群众日益增长的美好生活需要。(本文作者：华南理工大学法学院 刘莹璠 来源：四川法治报）
